[춘추칼럼]동상이몽의 선거제도 개혁논란 해법은?

김형준

발행일 2018-12-21 제19면
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소수 野 3당 연동형 비례대표제 도입 연대
양당대립 벗어나 다당제·협치 제도화 주장
초과의석땐 비례·대표성 훼손 불편한 진실
권력구조 개편 맞춰 설계 심도있게 논의를


춘추칼럼김형준 명지대 교수
김형준 명지대 교양대학 교수(정치학)
선거제도 개혁을 둘러싸고 정치권이 격돌하고 있다. 소수 야3당(바른미래당, 민주평화당, 정의당)은 연동형 비례대표제 도입을 위한 '생존 연대'를 구축하고 있다. 연동형 비례대표제란 전체 의석을 정당 득표만큼 의석을 배분하는 제도이다. 야3당은 이 제도의 최대 장점으로 사표(死票)를 줄이고 비례성을 강화하며 극단적 양당 대립정치에서 벗어나 다당제와 협치를 제도화할 수 있다고 주장한다.

선거제도는 민주정치의 핵심인 대의 과정의 본질을 규정해 준다. 그런데 선거제도가 왜곡되어 거대 정당이 소수 정당보다 훨씬 유리하고 심각한 표의 비등가성이 노정되면 민주주의의 꽃인 선거는 제대로 기능할 수 없다. 따라서 심각한 불균형성을 내포하고 있는 기존의 선거 제도를 비례성과 대표성을 높이는 방향으로 개혁하는 것은 충분한 명분이 있다. 하지만 선거제도를 둘러싼 각 당의 입장이 너무 다르기 때문에 내년 1월까지 선거구제 개편과 동시에 권력구조 개편에 대한 합의를 도출하기란 쉽지 않다.

향후 선거제 논의가 정략적인 차원에서 벗어나 미래지향적이고 생산적이며 국민적 공감대를 만들어 내기 위해서는 무엇보다 연동형 비례대표제의 효과에 대한 과학적인 논의가 있어야 한다. 가령 이 제도가 도입되면 초과 의석이 발생되어 의원 정수가 엄청나게 늘어나게 된다. 그 이유는 정당 득표율로 배분 의석을 정한 후, 배분의석 안에서 지역구 의석을 먼저 채우고 잔여 의석은 비례대표 의석으로 배당하기 때문이다. 이런 객관적인 사실을 정직하게 국민에게 알려야 한다. 지난 2017년 9월 연동형 비례대표제를 채택하고 있는 독일에서 실시된 연방 하원 선거에서 무려 111석의 초과의석이 발생했다. 2016년 총선 결과를 연동형 비례대표제로 시뮬레이션 해본 결과, 민주당은 수도권에서 41석, 새누리당은 영남에서 11석, 국민의 당은 호남에서 7석 등 59석의 초과 의석이 발생하는 것으로 나타났다. 더구나 권역별 연동형 비례대표제를 채택할 경우, 초과 의석이 발생한 지역에서 특정 정당은 비례대표를 단 한 석도 배분받지 못한다. 초과 의석이 발생해 연동형 비례대표제의 장점인 비례성과 대표성도 훼손될 수 있다는 것이 불편한 진실이다. 그런데 초과 의석 문제는 단순히 의원 정수를 늘리고 지역구와 비례구의 비율을 균등하게 한다고 해결될 수 있는 사안이 아니다.

독일 연방 하원은 잠정적으로 의원 정수가 총 598명이고, 지역구와 비례구 비율이 1대1이지만 엄청난 초과 의석이 발생한다. 지역구 소선구제로 인해 특정 정당이 특정 지역을 싹쓸이하는 지역주의가 맹위를 떨치면 초과 의석은 피할 수 없다. 단언컨대 초과의석을 억제하기 위한 정교한 제도적 장치를 만들지 않은 채 연동형 비례대표제 도입의 당위성만을 강조할 경우 국민을 설득할 수 없다. 국민들은 의원 밥그릇을 늘리는 의원 정수 확대에 절대적으로 반대하기 때문이다.

둘째, 권력구조 개편에 조응하는 선거제도를 설계해야 한다. 대통령제를 채택하고 있는 나라에서 연동형 비례대표제를 채택하고 있는 나라는 거의 없다. 이 제도는 내각제를 채택하면서 다당제에 바탕을 둔 연립정부가 보편화된 나라에서 주로 사용된다. 물론 각국의 선거 제도는 그 나름대로의 역사가 있다. 하지만 국정 안정과 효율성 제고라는 측면에서 정치권에서 거론되고 있는 권력구조 개편의 핵심 방안인 4년 중임제와 분권형 대통령제에 각각 부합되는 선거제도가 무엇인지 심도 있게 논의해야 한다.

셋째, 국회가 국민에게 약속한 기일 내에 선거제 합의를 하지 못하면 이해 당사자인 정치권은 손을 떼야 한다. 헌법상 독립기구인 중앙선관위에 외부 전문가가 중심이 되는 '선거제도 개혁위원회'를 설치해 선거제도 방식, 의원정수, 지역구와 비례구 의석 비율, 공천 방식 등을 도출하는 방안을 추진해야 한다. 이것이 유일한 해법이다.

/김형준 명지대 교양대학 교수(정치학)

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