[경제전망대]농지제도 개혁 어디로 가야 하나?

서진형

발행일 2021-04-08 제18면
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LH사태로 농지투기 차단 입법 논의
문제는 취득제한·이익 환수에 초점
규제도 좋지만 현 제도는 유지돼야
수도권·대도시 주변은 수요 억제 등
농촌소멸 막기 지역따라 차등 필요


사본 -서진형 사진
서진형 대한부동산학회 회장(경인여대 교수)
최근 LH 땅 투기 사태를 계기로 농지제도의 개선에 대한 공감대가 형성되고 있고, 이를 바탕으로 농지 투기를 막기 위한 입법안들이 논의되고 있다. 농지법, 농어업경영체법, 한국농어촌공사법, 사법경찰직무법 개정안 등에 대한 개선안이다. 주요 내용은 농지취득자격 심사 강화, 농업진흥지역내 농지의 주말·체험영농목적 취득 제한, 농지법상 불법 조장 행위 금지, 불법행위에 대한 농지 처분명령 강화 등의 내용을 담고 있다.

그런데 농지투기문제로 인하여 개선방안을 마련하는 것이기 때문에 주로 농지의 취득제한 및 투기이익 환수에 초점을 맞추고 있다. 이러한 접근은 너무 근시안적인 접근이다. 좀 더 종합적인 측면에서 접근할 필요가 있다. 농지는 농민만이 소유하고 경작해야 한다는 원칙에 반론을 제기하기는 어렵다. 그런데 일부 농촌에서는 영농을 할 사람이 없다. 농촌은 소멸의 길로 접어들고 있다. 1994년 농지법의 개정을 통하여 거주 요건, 통작거리 제한이 삭제되었고, 농업법인의 소유허용 범위도 확대됐으며, 상속 예외, 주말농장 예외, 기업연구소 예외, 대학생 체험영농 예외 등 경자유전의 원칙에서 예외조항으로 인하여 농민이 아닌 사람도 농지를 취득할 수 있도록 하였다. 그런데 LH 직원들의 농지투기도 예외조항인 취미영농의 목적으로 농지를 취득하였다. 항상 예외 조항이 문제이다. 단서 조항이 문제이다. 단서조항을 줄이면 된다. 나중에 환경이 변화하면 단서조항을 추가하면 된다.

그동안 농지제도는 농업시장의 개방화와 농민의 고령화로 인하여 소멸하는 농촌을 살리기 위하여 인력·자본이 농촌으로 유입될 수 있도록 농지 취득 관련 규제는 완화하고, 농지처분제 도입 등 사후관리를 강화하는 방향으로 변화하였다. 이러한 제도의 방향전환으로 인하여 귀농이 확대되고, 창업 영농의 활성화 등의 성과가 있었다. 그런데 이번 LH 땅 투기 사태로 농지제도가 후퇴하고 있다. 농지투기를 방지하고자 여러 가지 규제정책도 좋지만, 현 농지제도의 정책방향은 유지할 필요가 있다. 방향은 유지하되 투기억제방안은 마련해야 한다.

먼저 농지투기가 발생할 가능성이 있는 수도권, 대도시 인근지역 등과 일반 농촌지역을 구분하여 농지제도를 운영할 필요가 있다. 예를 들어 수도권이나 대도시 주변의 농지는 투기수요를 억제하기 위하여 취득제한 등의 조치를 강화하고, 기타 지역은 현 농지제도를 그대로 유지하는 것이다. 왜냐하면 대도시 인근지역은 도시용지의 부족으로 도시가 확장되거나 집약적 이용으로 인하여 개발 가능성이 상존하고 있다. 그래서 농지 투기문제가 발생하고 있는 것이다. 그런데 수도권이나 대도시 이외 지역의 농지는 경자유전의 원칙을 적용하기보다는 외부의 인력과 자본이 유입되어야만 소멸하지 않는다. 현재 우리나라 농촌인구는 고령화되고 청년은 유입되지 않고 있다. 이것이 의미하는 것은 노동력의 상실이며 어쩔 수 없는 농촌의 멸종을 야기한다. 결국 농지제도도 이제는 지역에 따라 다르게 적용할 필요가 있다.

그리고 현재 운용하고 있는 농지취득자격신청을 할 때 제출하는 농업경영계획서 등에 대하여 형식적 심사를 하기보다는 실질적 심사를 강화하고, 거래된 농지가 이후에 실제로 농업용으로 사용하는지 철저하게 관리·감독할 수 있는 방향으로 제도를 개선해야 한다. 영농을 위한 농지를 매수하고자 하는 자는 농업경영계획서를 제출해야만 농지취득자격증명을 발급받을 수가 있고, 이는 실제 농민만이 농지를 소유할 수 있도록 하는 최소한의 법적 안전장치이다. 그런데 계획은 말 그대로 계획이다. 계획대로 하지 않고 변경하여도 제재할 수 없다. 결국 농지를 취득한 이후에 일정 기간 영농의무를 부여하고 실제 농지로 활용하고 있는지 철저하게 점검해야 한다. 위반 시에는 취득원가에 처분하도록 명령하는 제도도 필요하다. 이러한 방향으로 개선하더라도 농지투기를 원천적으로 방지할 수 없기 때문에 수도권 등의 지역은 경자유전의 법칙을 철저하게 지키는 전략도 필요하다.

결론적으로 농지취득금지, 양도세 강화 등 농지 투기방지대책이 농촌의 소멸을 앞당기는 우를 범하지 않도록 하고, 거래절벽을 초래하여 가격상승이라는 풍선효과가 나타나지 않도록 미래 지향적인 방향으로 제도를 개선하여야 할 것이다.

/서진형 대한부동산학회 회장(경인여대 교수)

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