[특별기고]지방분권 위한 제도·실천적 노력 필요하다

개헌 헌법에 가치 담은 조항 넣고
실현위한 지자체 재정 확보 관건
기초·광역단체 처리 어려운 사무
중앙 배분하는 명문화 검토 실현
정치권도 공천 권한 일부 이양
민주당 내년 지방선거에서 시행

전해철 국회의원(민주당·안산상록갑)

우리나라는 오랜 기간 지속되어 온 중앙집권체제로 지방에 비해 수도권과 중앙에 과도하게 권한이 집중되어 있다. 이로 인한 중앙과 지방의 양극화는 지역적 갈등을 구조화시키고 지역 간의 협력과 상호발전을 저해하고 있다.

우리나라보다 수도권 집중도가 훨씬 낮은 독일·스위스·프랑스 등 해외 선진국들은 이미 지방자치와 지방분권을 위해 필요한 가치들을 헌법에 구체적으로 규정하고 다양한 지역균형발전 정책을 펼치고 있는데, 이는 궁극적으로 전 국민을 고루 잘 살게 하는 것이기 때문이다. 반면, 우리나라 헌법은 지방자치를 보장하고 있지만 전체 130개 조항 가운데 지방분권에 대해서는 지자체 사무 및 조례, 지방의회 관련 2개 조항만으로 간략하게 규정하고 있어 자치단체가 지역발전을 위한 독자적인 정책을 수립하는데 근본적인 한계가 있을 수 밖에 없다.

결국 분권의 완성은 개헌에 있는 것으로 지방자치 강화와 지방분권을 위한 가치를 담은 조항들이 개헌을 통해 헌법에 포함되어야 할 필요가 있다. 중앙에 집중된 권한을 지방으로 이양하여 자율적인 지방 책임행정체제를 구현하고, 20여 년간의 지방자치 경험을 바탕으로 실질적인 지방분권을 구현하기 위한 방안을 진지하게 논의해야 하는 것이다.



국회에서는 2016년 12월 출범한 개헌특위에서 내년 지방선거시 개헌안 국민투표를 실시해야 한다는 공감대 속에 지방분권, 기본권, 정부형태에 이르기까지 여러 쟁점을 전체회의와 분과 별 소위원회에서 논의 중에 있다. 특히 개헌특위는 지방분권을 강화할 필요가 있다는 대전제하에 자치입법권, 자치행정권, 보충성의 원칙 명문화 등에 대해 다양한 의견을 수렴하고 논의를 이어가고 있다.

무엇보다 실질적인 지방자치제를 위해서는 지자체의 재정확보가 관건이다. 현재 우리나라는 국세와 지방세의 비율이 8대 2로 대부분의 지방자치단체들이 적자 재정 상태로 정부의 교부세 등에 예산을 의존하고 있어 중앙정부의 눈치를 보지 않을 수 없다. 비수도권의 경우, 중앙집권체제가 수도권 집중을 초래해 지방자치를 할 수 있는 인재와 돈이 수도권으로 집중되어 지역발전을 할 수 있는 자원 자체가 부족한 실정이다.

이런 문제를 극복하기 위해 프랑스는 2003년 지방분권 개헌을 통해 헌법 제1조에 "프랑스공화국의 조직은 지방분권체제로 구성된다"고 밝히며 프랑스가 지방분권형 나라임을 밝히고 지방재정권을 보장했다. 또한"지방정부는 그 차원에서 가장 잘 이행할 수 있는 소관하의 모든 사안에 관하여 결정할 수 있다"고 정해 보충성의 원칙을 명문화 하고, 자치행정권을 보장하기 위해 지방자치단체 종류까지 헌법에 담고 있다. 따라서 이번 개헌 과정에서 프랑스를 비롯한 다른 나라의 사례를 참고하여 재정분권의 명문화, 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시·군·구의 사무로 하되, 예외적으로 시·군·구가 처리하기 어려운 사무는 시·도의 사무로, 시·도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다는 보충성의 원칙을 헌법에 명문화하는 것을 적극 검토하고 실현해야 한다.

지방분권을 위한 노력은 국회 개헌특위 뿐만 아니라 정당 차원에서도 이루어지고 있는데, 중앙당의 공천권한을 시·도당에 일부 이양하는 혁신안이 이미 더불어민주당의 당헌 당규에 반영되었고 내년 지방선거에서 시행될 예정이다. 이와 같은 혁신안은 중앙당에 집중된 공천권을 당원에게 돌려주고 권한을 분산하기 위한 '분권'의 정신을 담은 것이고, 이를 실천해 내는 것은 결국 지방분권을 실현하는 지름길이기도 하다. 내년 지방선거를 기점으로 국가 균형발전과 민주적 정당발전을 위한 지방분권이 제도적, 실천적으로 온전히 구현될 수 있기를 바란다.

/전해철 국회의원(민주당·안산상록갑)